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La Ley del Servicio Civil: problemas y soluciones*.

Diario Oficial "El Peruano" 

Dra. Ana Cecilia Crisanto Castañeda[1]

Introducción

El pasado 4 de julio de 2013 se publicó la Ley N° 30057, Ley del Servicio Civil (en adelante, LSC). Se trata de una norma esperada por el Estado y por los ciudadanos pero rechazada por buena parte de los trabajadores del sector público, debido al temor y/o descontento que manifiestan en cuatro cuestiones: la posibilidad de despidos masivos, la existencia de evaluaciones, la pérdida de derechos adquiridos en sus respectivos regímenes y la vulneración del derecho a la negociación colectiva. Cabe señalar que al menos las tres primeras críticas a la ley se neutralizan con una lectura detenida y objetiva de la misma.

El análisis pormenorizado y profundo de estos y otros temas que aborda la LSC excede el propósito de este breve comentario. Por el contrario, se da una visión general, tratando básicamente de detectar las disposiciones de la ley orientadas a solucionar los principales problemas que padece el régimen de la de función pública en la actualidad.

Antes de continuar interesa destacar que la LSC es solo un instrumento para generar cambios tangibles, la realidad no se transforma con la promulgación de normas. Antes de la LSC las normas ya contemplaban el respeto al principio de mérito y las evaluaciones a los servidores públicos pero en la práctica estas reglas consisten en una mera formalidad. Por tanto, gran parte del éxito de esta reforma depende de las personas encargadas de aplicarla y que cuando se haga se siga con fidelidad su propósito.

  1. I.     Finalidad de la LSC y problemas del sistema laboral público actual

De la lectura del art. II se deriva la finalidad última de la norma: que las entidades públicas presten un mejor servicio a los administrados. Ello será posible según la ley a través de “mayores niveles de eficacia y eficiencia”. Y a su vez esto se logrará promoviendo “el desarrollo de las personas que lo integran”. Sin duda, lo que hace distintas a unas organizaciones de otras (sean públicas o privadas) son las personas, por ello se considera positiva esta reforma ya que está orientada a solucionar problemas estructurales al interior de la Administración Pública que repercuten de manera relevante en el trabajo y en la motivación de los servidores civiles para realizar sus labores.

En un documento elaborado por la Autoridad Nacional del Servicio Civil (en adelante SERVIR), conjuntamente con la presidencia del Consejo de Ministros, se señalan los principales problemas existentes en el sistema laboral público actualmente. Estos se han agrupado en los siete siguientes[2]:

 Falta de planificación y dirección coherente.

 Ausencia de una política de Estado para la gestión del Servicio Civil.

 Distintos regímenes laborales con diferentes reglas de juego.

 Alta dispersión normativa.

 Abuso de contrataciones temporales.

 Distorsión del sistema de remuneraciones.

 Incumplimiento del principio de mérito regulado en diversas normas.

Se puede apreciar la interrelación de estos problemas, siendo causa y efectos unos de otros.

II. Soluciones que plantea la LSC

           

            A continuación se señalan algunas de las disposiciones de la LSC que combaten los problemas antes mencionados. Tales disposiciones se han agrupado en función a la solución que plantea la ley.

 

  1. 1.      Política de Estado para la gestión del Servicio Civil

La norma apunta a la planificación y dirección coherente en las decisiones vinculadas al personal del Servicio Civil (acceso, evaluación de desempeño, capacitación, incentivos, etc.). Con este objetivo se crea SERVIR en el año 2008 (Decreto Legislativo 1023), cuyo papel se reitera en esta ley y se dispone su actuación coordinada con las áreas de recursos humanos de cada entidad pública.

En esa línea la ley dedica su Título II a la “Organización del Servicio Civil” en el que se recoge el “sistema administrativo de gestión de recursos humanos” entendido como “el conjunto de normas, principios, recursos, métodos, procedimientos y técnicas utilizados por las entidades públicas en la gestión de los recursos humanos” (art. 4), conformado por: SERVIR, ente rector del sistema, las oficinas de recursos humanos de las entidades o las que hagan sus veces y el Tribunal del Servicio Civil; los tres se encargan de desarrollar y ejecutar la política de Estado respecto del Servicio Civil. Esta política de Estado (centralizada) se formula por SERVIR (art. 5).

Lo anterior también se establece en el Decreto Legislativo 1023, del año 2008; lo que incorpora la LSC son las funciones generales de las oficinas de recursos humanos de las entidades públicas, estos entes descentralizados son una pieza clave para conseguir los objetivos de la norma.

Cabe destacar dos de las funciones de las oficinas de recursos humanos: “realizar el estudio y análisis cualitativo y cuantitativo de la provisión de personal… de acuerdo a las necesidades institucionales” (art. 6 inciso d) y “gestionar los perfiles de puestos” (art. 6 inciso e). Ambas funciones son de especial importancia por lo siguiente:

–          porque constituyen el paso previo y necesario para iniciar el proceso de implementación de la LSC en cada entidad[3] (Tercera Disp. Complementaria Transitoria).

–          porque tras realizar el análisis situacional de cada entidad puede plantearse una “propuesta de reorganización” (Tercera Disp. Complementaria Transitoria, inciso b). Lo que a su vez puede activar dos de las causas de terminación del Servicio Civil, a saber: la “supresión del puesto debido a causas tecnológicas, estructurales u organizativas, entendidas como las innovaciones científicas o de gestión o nuevas necesidades derivadas del cambio del entorno social o económico, que llevan cambios en los aspectos organizativos de la entidad” (art. 49 inciso k) y “extinción de la entidad por mandato normativo expreso” (art. 49 inciso l).

  1. 2.      Unificación de regímenes laborales y disminución de la temporalidad en el sector público

En la actualidad la relación de los servidores públicos con su entidad se regula básicamente a través de uno de estos tres regímenes: Decreto Legislativo 276 (régimen de carrera pública), Decreto Legislativo 728 (régimen del sector privado aplicado al Estado) y Decreto Legislativo 1057 (régimen del CAS). Esto genera las consecuentes desigualdades de trato entre los servidores, quienes prestan sus servicios con “reglas de juego” distintas aunque pertenezcan a la misma entidad pública e incluso realicen las mismas labores. Tal situación es consecuencia de la falta de una política uniforme en la contratación de personal (ver apartado anterior).

La LSC crea un régimen único de Servicio Civil, así los empleados públicos no se diferencian por la ley que regula su vínculo sino por el grupo al que pertenecen: funcionarios públicos (Título IV, Capítulo I), directivos públicos (Título IV, Capítulo II), servidores de carrera (Título IV, Capítulo III) y servidores de actividades complementarias (Título IV, Capítulo IV).

De estos cuatro grupos merecen atención algunas disposiciones sobre los “servidores de carrera”. Se ha previsto que sus funciones se agrupen en “familias de puestos”. Estas familias son las mismas en todas las entidades públicas. Tal uniformidad facilita la progresión en la carrera, en primer lugar porque se puede postular a plazas vacantes de la propia o de cualquier entidad pública y porque se puede acceder a puestos dentro de la misma familia o de otra familia de puestos (art. 69). Cabe mencionar que los servidores de carrera conforman el mayor número de empleados del Estado, pues son los que realizan “las actividades directamente vinculadas al cumplimiento de las funciones sustantivas y de administración interna de una entidad pública en el ejercicio de una función administrativa, la prestación de servicios públicos, o la gestión institucional” (art. 65), esto explica que los servidores de carrera se incorporen por un periodo indefinido (art. 66). Esta regla rompe con la tendencia y práctica actual de todas las entidades públicas de contratar a su personal de forma “indefinidamente temporal” a través del régimen CAS, permitiendo reducir sensiblemente la precariedad laboral de los servidores del Estado y la alta rotación existente.

Interesa destacar que respecto a los “servidores de actividades complementarias”, la norma permite tanto la contratación indefinida como a  plazo fijo y en este último caso solo para la ejecución de proyectos o servicios específicos con un plazo determinado o determinable (art. 76). Nuevamente, la norma marca una regla orientada a privilegiar la permanencia del vínculo, optando por la temporalidad de manera excepcional cuando exista una causa que lo habilite. Sobre esto debe recordarse que la contratación temporal para cubrir cierto tipo de “proyectos especiales” del Estado ha sido cuestionada en varias ocasiones por el Tribunal Supremo, llegando a sentar el precedente de observancia obligatoria por el cual dichos contratos se convierten en indefinidos pasados los 8 años de prestación de servicios[4].

Finalmente, interesa mencionar la habilitación para contratar de manera temporal -hasta por 12 meses- en casos de “incremento extraordinario y temporal de actividades” (art. 84). Se trata de un supuesto especial pues el personal contratado bajo esta modalidad “no pertenece al Servicio Civil de carrera”. Las oficinas de recursos humanos deben tener especial cuidado al momento de evaluar las funciones que ameritan este tipo de contratos, pues de lo contrario las contingencias no se dejarán esperar. Ojala esta disposición legal no sea la grieta por la que ingrese personal de forma irregular, como ocurrió con los contratos de “servicios no personales”.

  1. 3.      Unificación (y orden) de los sistemas remunerativos: igualdad retributiva

Una de las consecuencias de la variedad de regímenes de los servidores públicos es la desigualdad retributiva pese a realizar el mismo trabajo o un trabajo de igual valor. También se ha detectado la distorsión en la distribución de los conceptos remunerativos y no remunerativos, sobre todo en el régimen de carrera (Decreto Legislativo 276). Los primeros -conceptos remunerativos- constituyen un porcentaje menor respecto a los segundos -conceptos no remunerativos- lo que afecta al cálculo de las pensiones y de los beneficios sociales. Asimismo, no existe una variación considerable del sueldo cuando se accede a un puesto de mayor nivel, lo que desincentiva el deseo de los servidores de progresar. Estos problemas son una de las causas que hacen poco atractivo trabajar o continuar trabajando para el Estado[5].

En ese sentido la LSC (Título III, Capítulo IV) regula las “Compensaciones” de los servidores con el fin de “captar, mantener y desarrollar un cuerpo de servidores efectivo que contribuya con el cumplimiento de los objetivos institucionales” (art. 28), en otras palabras, “atraer y retener personal idóneo en el Servicio Civil peruano” (art. 30).

La ley se orienta a hacer efectiva la igualdad retributiva por lo que las compensaciones de puestos similares pero en distintas entidades públicas deben ser comparables -“consistencia intergubernamental”- (art. 30 inciso d), para lo cual las “familias de puestos” son una herramienta útil. Pero también se prevé -por razones de equidad (art. 30 inciso d)- que al “trabajo desempeñado en puestos similares pero en condiciones diferentes de exigencia, responsabilidad o complejidad le corresponde diferente compensación económica y al trabajo desempeñado en puestos y condiciones similares le corresponde similar compensación económica” (art. 30 inciso b).

Además se simplifica la estructura de la remuneración, denominada en la ley “compensación económica” para diferenciarla de la “compensación no económica” (ver art. 29 inciso b). Así se deja claro que aquella solo comprende las siguientes valorizaciones: principal (salario base), ajustada (en función a criterios como jerarquía, responsabilidad, personal a su cargo, entre otros), priorizada (en función a condiciones atípicas para realizar las labores -ej. peligrosidad-, se mantiene mientras permanezcan las circunstancias), vacaciones, dos aguinaldos -por Fiestas Patrias y Navidad, cada uno equivale a un pago mensual- (art. 31.1). La “compensación económica” se calcula de forma anual y se abona mensualmente en razón de 1/14 (arts. 31.1 y 31.2). A diferencia de lo que ocurre actualmente, la mayor parte de la remuneración del empleado público se tiene en cuenta para la cotización de la Seguridad Social en salud y pensiones y para el Impuesto a la Renta (se incluyen todos los elementos mencionados -salvo la valorización “priorizada”-, art. 31.5).

También se prevé el pago de la Compensación por Tiempo de Servicios al culminar el vínculo del servidor, según las reglas de cálculo que señala el art. 33.

  1. 4.      Respeto al principio de mérito

La norma deja clara la obligación de las entidades públicas de regirse por este principio en todas las etapas del Servicio Civil, esto es, no solo en el ingreso sino también en la “permanencia, progresión, mejora en las compensaciones y movilidad” (art. II inciso d). Ello implica que el acceso a los puestos del Servicio Civil sea mediante concursos competitivos, la permanencia se condicione al buen desempeño y el ascenso (que conlleva la mejora salarial) se rija por concursos de mérito. SERVIR es el órgano llamado a velar por ello.

Finalmente, merece destacar la inclusión de la “evaluación de desempeño” en la LSC (Título III, Capítulo III) pues es una herramienta que permite hacer efectivo el principio de mérito pero también otros objetivos importantes:

–          Detectar las deficiencias en la formación de los servidores civiles (de ahí la estrecha relación de la evaluación del desempeño con la “gestión de la capacitación” prevista en la ley; Título III, Capítulo II).

–          Comprobar que un grupo de servidores debe apartarse de la Administración Pública (“personal desaprobado”, art. 26). Configurándose la causa de cese por falta de capacidad del servidor (art. 49 inciso i). Al respecto, se considera que la evaluación del desempeño -bien implementada- es una garantía para la estabilidad en el empleo del servidor y no una amenaza, pues dicha causal solo se activa si se llega a demostrar objetivamente la falta de capacidad.

–          Evidenciar al grupo de servidores que merecen ascender (“personal de rendimiento distinguido o personal de buen rendimiento”, art. 26). Las plazas vacantes a las que se puede postular son las que quedan libres -entre otros supuestos- precisamente por el retiro de los servidores “desaprobados” en su evaluación de desempeño. Así la LSC abre la posibilidad real de ascensos, paralizada desde los años 90[6].

–          Promover el buen rendimiento y compromiso del servidor civil, quien será evaluado de forma obligatoria y continua (cada año) teniendo en cuenta los objetivos de su institución. Las dos consecuencias antes mencionadas son uno de los factores que estimulan el buen desempeño del empleado público.

IV. Reflexión Final

La publicación de la LSC es solo el comienzo, hacen falta tres reglamentos de desarrollo de la ley (Décima Disp. Complementaria Final), recursos económicos para implementarla (ya planificados por el Gobierno), seriedad de quienes deben aplicarla en cada institución, y la voluntad de los servidores de los tres regímenes ya mencionados (Cuarta Disp. Complementaria Transitoria) para trasladarse a este régimen único[7]. Se espera que estos elementos confluyan de manera efectiva sobre todo en la etapa inmediata, es decir, la elaboración de las normas de desarrollo, de lo contrario la LSC correrá la misma suerte que la Ley del Empleo Público (Ley 28175) con fines similares a aquella pero sin haber generado cambios relevantes.


* El presente comentario también se puede consultar en la web de la Revista Ita Ius Esto (Universidad de Piura): http://www.itaiusesto.com/ley-del-servicio-civil/

[1] Profesora Ordinaria de Derecho del Trabajo-Universidad de Piura. Abogada por la Universidad de Piura. Doctora en Derecho del Trabajo por la Universidad Rey Juan Carlos (Madrid).

[2] Se puede acceder al texto del documento en: http://files.servir.gob.pe/WWW/files/normas%20legales/ReformaServicioCivil/ServicioCivil-FAQ-2013-01.pdf , pág. 4 (consultado el 15 de julio de 2013).

[3] El presidente ejecutivo de SERVIR y el Ministro de Economía actual han señalado -en medios de comunicación- que una de las deficiencias en la gestión del gobierno de personas en la Administración Pública es la falta de un estudio sobre el número real de empleados que necesita cada entidad y sobre los perfiles concretos de cada puesto. Conscientes de ello algunas unidades han trabajado en estos puntos antes de la publicación de la LSC, como el caso del Ministerio de Economía por ejemplo (Diario Gestión del 28 de junio de 2013, Sección Economía).

[4] Ver entre otras: Casación Nº 1809-2004 Lima (El Peruano, 02/11/2006)

[5] Un diagnóstico de todos los problemas presentes en el sistema remunerativo actual de los servidores públicos se puede ver en: http://files.servir.gob.pe/WWW/files/normas%20legales/ReformaServicioCivil/ServicioCivil-FAQ-2013-01.pdf , págs. 7 y ss. (consultado el 15 de julio de 2013).

[6] Se puede acceder al texto del documento en: http://files.servir.gob.pe/WWW/files/normas%20legales/ReformaServicioCivil/ServicioCivil-FAQ-2013-01.pdf , pág. 8 (consultado el 15 de julio de 2013).

[7] La LSC no se aplica a los servidores de carreras especiales, trabajadores de empresas del Estado, entre otros (ver Primera Disp. Complementaria Final).

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